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A expansão da cafeicultura em Minas Gerais: da intervenção do Estado à liberalização do mercado
(Universidade Federal de Minas Gerais, 1994) Andrade, Rogério Geraldo Ribeiro de; Nabuco, Maria Regina; Universidade Federal de Minas Gerais
Nosso estudo sobre o Complexo Cafeeiro no Brasil tem como objetivo analisar as principais razões para o deslocamento espacial da cafeicultura de São Paulo e Paraná para Minas Gerais. Em geral, destacam-se como principais fatores deste deslocamento as condições edafoclimáticas e as variantes econômicas, tais como o preço da terra, os menores custos de produção e o custo de oportunidade do café. É nosso objetivo destacar também os aspectos político-institucionais que explicam porque Minas Gerais passa a incrementar sua cafeicultura a partir dos anos setenta, através dos recursos creditícios colocados a disposição do setor cafeeiro oriundos do Programa de Renovação e Revigoramento dos Cafezais (PRRC). Em nossa opinião, estes recursos criaram as condições para que o estado assumisse a liderança nacional neste setor. Portanto, ao lado das explicações tradicionais, vamos também analisar os fatores políticos mais gerais e as mudanças na estrutura institucional de apoio a cafeicultura. Neste sentido, avaliaremos as condições em que este deslocamento se deu, do ponto de vista das ingerências do Instituto Brasileiro do Café (IBC), cuja existência passou a ser questionada a partir do final da década de oitenta, principalmente com respeito ao seu gigantismo e ineficiência. A extinção do IBC em 1990 simboliza a passagem de um sistema de produção paternalista para uma cafeicultura baseada no livre mercado e na competitividade. Convivem hoje no Brasil, grupos de postura conservadora com relação à produção e comercialiação do produto, com grupos modernos, emergentes já na fase de decadência do IBC, tendo, portanto, gestado um modelo de produção e organização competitivo e autônomo. Embora haja sinais de um novo ciclo de modernização no setor, o Complexo Cafeeiro ainda não se apresenta totalmente integrado. Apesar de ser grande comprador de equipamentos e insumos produtivos da indústria à montante, o setor agroindustrial transformador - a torrefação e a moagem e a indústria do café solúvel - não é parte determinante da dinâmica do Complexo. Enquanto o primeiro segmento permanece no mercado consumidor do café em pó, especialmente no mercado interno, o solúvel, com destinação quase que exclusivamente para mercado externo, é exportado a granel, sendo utilizado para compor os blend das grandes firmas multinacionais do setor. Apesar de mudanças no comportamento do consumidor do café - substituição pelo solúvel e pelo expresso - este mercado ainda é inexpressivo com respeito ao padrão médio do consumidor brasileiro e mesmo do internacional que compra nosso produto. A análise desse novo ciclo de modernização do café brasileiro (e mineiro especialmente) será feita a partir de quatro aspectos principais: 1) nos anos que precedem a extinção do IBC (anos sessenta e setenta), assiste-se a um profundo deslocamento da produção dos estados do Paraná e São Paulo para Minas Gerais, que a partir de então vai paulatinamente tornando-se o maior produtor nacional. O que aqui enfatizaremos é que este processo não se deveu a apenas causas edafoclimáticas. como grande parte da literatura demonstra (BDMG, 1989, NABUCO, LEMOS, 1986, GOMES, 1988). Ao contrário, esse deslocamento foi fortemente baseado em incentivos crediticios, além de apoio as cooperativas e outros tipos de grupamento de produtores, de forte aparato de assistência técnica aos cafeicultores, de incentivos a compra de insumos e equipamentos agricolas, etc. Todo o conjunto dessas medidas foi reunido em Planos Federais integrados aos Programas Estaduais de fomento das atividades agricolas (BACHA, 1988). A passagem do café de São Paulo e Paraná para Minas Gerais só foi possivel porque ampliou-se o crédito subsidiado e para os grupos mineiros abriu-se uma oportunidade de tê-lo em grande quantidade. Pretendemos, portanto, examinar as condições de subsidio do Estado para os produtores mineiros. Esta avaliação do papel do estado na atividade cafeeira será feita com base na análise da trajetória e dos instrumentos de politicas usados pelo IBC. É importante enfatizar o papel desempenhado por ele, analisando as conseqüências acarretadas no Complexo Cafeeiro quando é extinto em 1990 (GRAZIANO,1981, CASTRO, 1971). Desta forma, no primeiro capítulo analisaremos a mobilidade espacial do café, com ênfase nos dois planos elaborados pelo IBC, quais sejam, o Programa de Erradicação dos Cafezais, ocorrido nos anos sessenta e o Plano de Revigoramento e renovação dos Cafezais que teve seu início em 1969/70, com o propósito de recompor o parque cafeeiro nacional. 2) Para contextualizarmos melhor este deslocamento para Minas Gerais, com todas as suas conseqüências não só para o Estado, mas principalmente para a economia cafeeira em geral, buscaremos entender aqui as razões políticas para o fechamento de um dos maiores órgãos corporativistas da agricultura brasileira, ou seja, o IBC. As pressões para o seu fechamento que já se percebem desde os anos setenta, acentuando-se mais ainda com o advento da Nova República, não significaram apenas o caminho que o país seguia para a redução do tamanho do Estado e maior liberdade para o mercado. A crise do IBC expressou, do nosso ponto de vista, uma forte reestruturação interna do setor, onde agentes menos modernos perdiam força em detrimento de outros que assumiriam papel mais preponderante na modemização. Além disto, busco demonstrar que nem todas as funções do IBC foram perdidas com sua extinção. No segundo capitulo mostro que, sob a pressão dos proprietários, exportadores e torrefadores, onde o grupo estatal também foi importante, funções foram preservadas em órgão estaduais de apoio a agricultura, cooperativas e entidades privadas como firmas exportadoras (BACHA, 1992). É importante ressaltar o papel do Estado como provedor das iniciativas privadas. Partindo do pressuposto de que as politicas públicas não são "neutras", no sentido de que, ao ser efetivamente implantadas, elas trazem um forte componente de "arranjos" politico-institucionais, que refletem o jogo de interesses de grupos privilegiados, com maior acesso a cúpula decisória do governo, podemos assegurar que muitos órgãos públicos acabam sendo apropriados por eles. Na verdade, o IBC estava ligado aos interesses dos grupos cafeeiros paulistas, que pressionaram o Governo Federal induzindo sua criação. Esses agentes privados "apropriam-se" dessa agência pública, que passa a defender seus interesses, desenvolvendo seus trabalhos dentro de uma filosofia corporativista. Nos anos cinqüenta e sessenta, a participação estatal era vigorosa no sentido de privilegiar os produtos que contavam para a geração de divisas como é o caso também da cana-de-açúcar e, em especial, do café responsável por mais da metade das divisas geradas pelo comércio exterior do Brasil nos anos cinqüenta (CANO, 1983, SILVA, 1976, DELFIM NETTO, 1959, FURTADO, 1972, 1980, NABUCO, 1984). O 2o. capitulo terá, então, como principal objetivo a análise da trajetória e extinção do IBC, enfocando a controvérsia, "permanência versus fechamento" do IBC. A transformação de Minas Gerais no maior produtor do pais, coincide com a paulatina perda de força do JBC e significa que, para Minas Gerais manter a posição de líder, terá de fazê-lo através de maior eficiência e competitividade. A análise sobre o espólio do IBC e de que forma estão reestruturando-se institucionalmente os órgãos remanescentes que apoiam a cafeicultura, apontam para as características da atual fase de transição na cultura cafeeira entre um forte "estatismo" que representou aquela instituição, e a atual incipiente organização privada dos interesses dos vários segmentos do Complexo. É a partir deste contexto que colocamos o estudo dessa agência pública como um apriori para entender-se, não só o desenvolvimento da cafeicultura no Brasil, mas principalmente para se captar as tendências recentes da modemização originadas pela decadência da influência do IBC. Do ponto de vista de Minas Gerais, este estado recebeu o café com todo o apoio governamental, beneficiando-se ainda da presença do IBC nos anos setenta e oitenta, antes que esta autarquia entrasse num processo acelerado de decadência. Beneficiando-se também do apogeu da política de crédito agricola nos anos setenta. avançou em termos de produtividade, e deslocou-se para outras regiões do Estado. 3) Minas Gerais representa, assim, a região onde uma nova forma de produzir o café se instala: a principio com recursos financeiros abundantes. O estado enfrenta, no entanto, nos anos oitenta, a crise agricola brasileira, praticamente nas mesmas condições de qualquer produto agricola: falta de estímulo as exportações, redução de crédito, ausência de pesquisa e extensão públicas. Conduzida principalmente pelas grandes cooperativas de produtores do Sul de Minas, a integração entre a produção, a transformação e a comercialização (intermediária e final) modifica-se lentamente. O centro dinâmico deste complexo situa-se, como sempre foi, no mercado externo, sendo pequena sua diferenciação do produto final (LEMOS, 1992, 1994). diferentemente de Kageyama (1990), que não reconhece no café a existência de um CAI e sim de uma atividade modernizada. No entanto, acreditamos que o café deve ser definido como um complexo, tendo em vista a interrelação entre diferentes fases de seu processo de produção e comercialização. Apesar de suas ligações a montante serem consideradas fortes, por uma gama variada de autores, suas ligações a jusante são fracas. Portanto, podemos considerar que o centro dinâmico do Complexo vai se encontrar no setor exportador. A análise dos CAIs e suas influências na modernização das práticas agropecuárias no Brasil, onde podemos incluir o complexo cafeeiro, foi amplamente estudada desde os anos 60 (MUELLER, 1981, GRAZIANO DA SILVA, 1991, BELIK, 1992, VEGRO, 1993, ZYLBERSZTAJN et al., 1993). O capítulo 3, trabalha essa interrelação e procura demonstrar que, apesar da elevação da produtividade da cultura, com o início da diferenciação do produto e o aumento de sua qualidade, os agentes mantêm, no geral, seus papéis tradicionais. Os agentes que podemos considerar como hegemônicos são os corretores e dealers, representantes das firmas exportadoras, torrefadoras e importadores. Alguns tipos de corretores com atuação local também vão perdendo importância na cadeia de comercialização, assim como os maquinistas, que estão em franco processo de extinção. Vale destacar que surgem como agentes mais dinâmicos na atualidade as cooperativas (e por questões de afinidades as associações). A partir desse papel mais ativo no mercado, o resultado foi benéfico para os produtores porque a rede de intermediação se reduziu. Traçaremos, pois, neste 3o. capitulo. uma caracterização do Complexo Cafeeiro, com a identificação de seus principais segmentos e dos seus principais agentes e fluxos de comercialização com o fim de mostrar de que forma interagem os seus principais (conflitos e jogos de interesses). Nosso objetivo é demonstrar que, do ponto de vista da integração e dos fluxos comerciais, o café vai constituindo cada vez mais um verdadeiro complexo. Isto significa que Minas Gerais representa uma produção que ainda tem muito para se modernizar. Podemos perceber que alguns sinais são emitidos pelo cerrado e por algumas sub-regiões do Sul de Minas. 4) Se, no entanto, não se captam grandes modificações na interrelação dos agentes e nos seus graus de autonomia, alguns sinais de mudança estão se verificando, quando se analisam de perto modificações, como por exemplo, nas formas associativas (as cooperativas começam a assumir a condição de agentes exportadores), ao mesmo tempo que estão buscando um processo de maior verticalização. Os torrefadores buscam também não só a qualidade do produto, mas procuram diversificar o consumo através da diferenciação do produto, e estão fazendo tentativas de exportar o produto com maior grau de elaboração. O cerrado busca a melhoria do produto e suas tentativas de exportar cafés mais finos estão rendendo bons frutos para ele. Todas essas modificações se devem, não só ao fato de que o mercado externo está selecionando mais os produtores de "cafés finos", mas por que o mercado interno também se diferencia, isto é, o setor torrefador vem ampliando seu mercado através da diferenciação do produto, isso porque os hábitos dos consumidores vêem passando por modificações. Examinaremos timbém as conseqüências ocorridas na agricultura mineira em virtude de programas regionais de incorporação do cerrado que beneficiaram o café. Neste caso, iremos analisar um novo modelo de cafeicultura que surge em Minas Gerais, em especial, no cerrado mineiro, nas regiões do Alto Paranaíba e do Triângulo Mineiro. Podemos dizer então que um objetivo importante do trabalho será demonstrar que a nova cafeicultura de Minas apresenta-se com características inovadoras tais como: maior integração dentro do complexo (da produção a comercialização interna e externa); ganhos de novos "nichos" de mercado; melhoria da qualidade do produto; ampliação do associativismo versus cooperativismo; etc. Nesse atual modelo de cafeicultura, novos paradigmas se colocam frente a ela. Vão sendo eliminados gradativamente os mecanismos protetores e corporativistas que, de certa forma a engessavam, partindo-se para novas conquistas em termos de produtividade e de competitividade, profissionalizando-a de forma acentuada, e acarretando a saída daqueles cafeicultores que podemos denominar de "amadores", isto é, profissionais liberais e pessoas autônomas, cujo interesse somente se deve á lucratividade imediata da atividade, sem preocupações de longo prazo com as dificuldades que porventura se apresentarem frente aos negócios com o café (FRANCA, 1984, NARCISO JR, 1976, CAIXETA et al.. 1975, AMARANTE, 1984, GOMES, 1988). O 4o. capítulo terá como foco de análise o estado de Minas Gerais. Além de caracterizarmos a cafeicultura mineira em termos de tamanho de propriedade, condição do produtor, área plantada, dentre outras variáveis, iremos destacar de que forma a cafeicultura se estabeleceu nas zonas mais antigas a partir dos créditos fartos e subsidiados do PRRC, e quais foram suas conseqüências, enfatizando a problemática do cooperativismo nessas áreas. Contrapondo-se a esse item anterior, analisaremos como a cafeicultura passa a se locomover para outras áreas de fronteira de Minas Gerais, estabelecendo-se em regiões que até então eram consideradas inadequadas para o cultivo de café. A ênfase será dada ao café do cerrado, com suas características próprias, tendo como ponto de apoio as associações, que diferentemente das cooperativas, são estruturas mais ágeis e mais enxutas. Ao lado da análise quantitativa que mostrará de que forma ocorreram as mudanças em termos de população cafeeira, quantidades produzidas e exportadas, niveis do consumo interno e externo, dentre outros, vamos proceder a uma análise qualitativa baseada em entrevistas realizadas com empresários, técnicos e especialistas. Estas foram feitas com base em uma seleção de informantes-chave, englobando, dentre outros, produtores, dirigentes de cooperativas e associações, técnicos de entidades públicas estaduais e federais, torrefadores e representantes do poder público. Nosso estudo privilegia este último tipo de análise, tendo em vista o fato da escassez de dados oficiais sobre o setor (fechamento do IBC e precariedade dos levantamentos de dados de estatística econômica recente no Brasil). Finalmente, sentimos falta de maior número de estudos sobre a história do IBC e o papel do estado no Complexo Cafeeiro. Desta forma, metodologicamente, o estudo teve como base três fontes de informação. Além da pesquisa bibliográflca, buscamos nos dados secundários tendências que nos mostrassem de que forma foram ocorrendo as mudanças quantitativas na cafeicultura, principalmente a partir dos anos cinqüenta até os dias atuais. Através destas leituras procuramos também detectar aspectos político-institucionais que formaram a história cafeeira embora nunca tivessem tido o destaque adequado nestas publicações. Finalmente, a análise elaborada com base no depoimento dos diversos informantes-chave, fundamental para captar-se os diversos e por vezes conflitantes interesses, não só dentro do Complexo, como também a partir das instituições públicas, ainda diretamente, influentes no processo de modernização do café.